Foncier agricole : dans le champ des communs

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AgroBioSciences 26/10/2020

Foncier agricole : dans le champ des communs

Les Actes des 26es Controverses européennes, juillet 2020

28 juillet 2020 : les 26es Controverses européennes de la Mission Agrobiosciences-INRAE s’envolent pour Bruxelles avec une séquence débat sur un sujet majeur, bien que souvent méconnu : le foncier agricole. Vous trouvez le sujet abscons ? Halte-là ! Oubliez d’ores et déjà les aspects techniques, la question est avant tout politique affirment les intervenants à cette table ronde. Parmi la multitude des thèmes discutés, une idée fait son bout de chemin, malgré des champs de friction : les surfaces agricoles, de leur accès à leurs usages, doivent-elles être un bien commun ? Et le cas échéant, quelles règles de gouvernance doivent les régir ? Comment concilier liberté d’entreprendre des agriculteurs et limites posées par l’intérêt général ? Ébauche de réponse.

TERRE BATTUE
Face à la raréfaction du foncier agricole en Europe, faut-il le doter d’un statut particulier ?

Avez-vous déjà remarqué l’évolution des paysages, où le béton grignote petit à petit du terrain sur les espaces agricoles ? Vous avez sans doute vu juste car, en France, c’est la surface moyenne des terres arables d’un département qui s’envole tous les cinq ans. Pour les matheux parmi vous, cela représente 50 000 à 60 000 hectares rayés de la carte chaque année, depuis quinze ans [1]. A ce constat s’ajoutent la diminution du nombre d’exploitations – en moyenne, 200 fermes disparaissent chaque semaine en France [2]- et son corolaire, la concentration des exploitations, ou encore l’accroissement des prix du foncier et la financiarisation du secteur. C’est peu dire que le portrait du foncier agricole en France fait grise mine. Même topo en Belgique, à ceci près que le prix des terres y est excessivement plus élevé qu’ailleurs, avoisinant parfois les 100 000 euros l’hectare. Plus généralement en Europe, malgré des réalités locales contrastées, « pas une seule région ne connait aujourd’hui une évolution positive », se désole Jannes Maes, président du Conseil Européen des Jeunes Agriculteurs (CEJA). Chiffres à l’appui : en Europe, 3% des exploitations concentrent plus de 50% des terres agricoles [3]. Ces quelques repères clés en tête, nul besoin d’un master spécialisé dans le domaine pour comprendre que l’urgence, d’après l’ensemble des intervenants, est à la préservation et au partage de cette ressource en voie de raréfaction.

Vous croyez tout de même le sujet obtus ? Normal, « on a toujours dit aux gens : le foncier, ce n’est pas pour vous » regrette Gérard Leras, vice-président d’Agter, une Association qui contribue à l’amélioration de la gouvernance de la terre, de l’eau et des ressources naturelles. Pourtant, « la question foncière n’est pas seulement technique, elle est avant tout politique ». Car, au-delà du jargon et du haut degré de technicité qui entourent et brouillent d’ordinaire la question, les enjeux sont énormes : maintien de notre capacité de production, préservation de la biodiversité, nécessaire lutte contre les bouleversements climatiques. Entendez par-là que le sujet dépasse de loin les sphères impénétrables du droit et de la réglementation. Laissons cela aux juristes. Et Gérard Leras d’enfoncer le clou : « Les sols n’ont pas pour seule fonction d’être le support de l’activité agricole et de la production alimentaire. Ils sont déterminants dans le stockage du carbone, de l’eau et de la préservation de la biodiversité  ». A cet égard, «  ils relèvent du bien commun  », dans le sens où leur devenir et leur gestion relèvent de questions d’intérêt général. Emmanuel Hyest, Président de la Société Nationale des Safer (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural) [4], nuance : «  Je ne pense pas que la terre soit un bien commun. (…) Quand on parle de bien commun, ça veut dire que c’est à tout le monde. Or le foncier agricole n’est pas à tout le monde : nous sommes dans une société où les choses ont un propriétaire et une valeur. (…) Par contre, il y a effectivement un enjeu de société : il faut mettre le foncier agricole sous la protection de la nation  ». De là, la question de sa régulation et, avec elle, les conditions d’accès au foncier.

OCCUPER LE TERRAIN
Qui est légitime pour accéder à la terre ?

En Europe « le défi majeur, résume Jannes Maes, est celui de l’accès à la terre  ». Dans un contexte où la moitié de la profession s’apprête à faire valoir ses droits à la retraite d’ici dix ans et où l’accès à cet outil de travail par la jeune génération de repreneurs relève du parcours du combattant, le sujet est loin d’être anecdotique. Premier obstacle, on l’a vu, le prix. Avec cette conséquence : en Belgique, pointe Maarten Roels, co-fondateur et chef de projet chez Terre-en-vue, «  les terres reviennent presque toujours à des investisseurs. Autrement dit, des individus pas très proches du monde agricole  ». Le risque ? Qu’à la première vague, ces capitaux investis dans l’agriculture fuitent vers d’autres destinations, affectant la résilience de tout le système. Outre ces difficultés posées par la financiarisation du secteur, Emmanuel Hyest craint pour sa part l’émergence d’une autre tendance, à bas bruit : «  Imaginez que demain, des individus bien-pensants, avec beaucoup d’’argent, décident de sortir l’agriculture d’une partie du territoire en sanctuarisant ses espaces ». A méditer.

Deuxième écueil, la déconnexion entre la propriété et le travail de la terre, entendez le recours par des propriétaires de surfaces agricoles à des sociétés de prestation de service pour les exploiter. C’est le « travail à façon », qui représente, d’après le Ministère de l’agriculture, 12% des exploitations en grandes cultures. Une manière, d’après le député Dominique Potier, «  d’accaparer les terres par l’usage ». Ou, tout simplement, un moyen pour le propriétaire de continuer à percevoir des subventions européennes et d’en tirer davantage de profits que ce que lui apporterait un bail rural, via le statut du fermage [5]. Aucune raison, dans ce contexte, de céder du terrain pour laisser place à la relève. C’est pourquoi « le défi, résume Maarten Roels, consiste à lier de nouveau le foncier à l’agriculture et donc à l’agriculteur  ». En substance, il est moins question de réglementer l’accès à ces espaces que de prêter plus attentivement attention à la définition du métier d’agriculteur… Et de concentrer les efforts sur un raffermissement de son statut, que les intervenants appellent en chœur de leurs vœux. L’objectif ? « Que la terre aille à celui qui en a besoin et non pas à celui qui en a les moyens  ». Cela suppose donc également un tri parmi les agriculteurs eux-mêmes. L’idée, qui émane de Jannes Maes, serait de circonscrire le statut d’agriculteur aux actifs, afin que «  les agriculteurs à la retraite cessent de percevoir les aides européennes et laissent la place aux jeunes générations ». Sont alors légitimes pour accéder au foncier ceux dont les revenus dépendent uniquement du travail et de l’exploitation de ces espaces. Première brique à l’édifice.

CAUSE COMMUNE
Comment concilier liberté d’entreprendre et limites guidées par l’intérêt général ?

Prenons le problème par la racine : pour Gérard Leras «  la vraie question est celle de l’usage des terres et non pas celle de leur propriété ». Et d’ajouter qu’il est « impossible de séparer la question de la préservation des terres de celle de leur utilisation (...). Les très grandes exploitations étant celles qui font des ravages sur le plan environnemental  ». Alors, faut-il regarder plus loin que l’accès à la terre et contraindre les agriculteurs dans les usages qu’ils font de cette ressource ? Dans le sillage d’Elinor Ostrom et de sa théorie des communs, Maarten Roels déroule son argumentaire : la liberté d’entreprendre de l’agriculteur doit être circonscrite dans des limites déterminées par l’ensemble de la communauté - citoyens propriétaires des espaces agricoles, agriculteurs et consommateurs - et édictant les pratiques souhaitables ou défendues. Explications : « Lorsqu’on [Terre-en-vue] acquiert un terrain agricole (…), on sonde les différents acteurs pour connaître leurs besoins locaux et établir un cahier des charges. Sur cette base, on lance un appel à projets et on sélectionne les agriculteurs candidats qui répondent à ces besoins ». En d’autres termes, le modèle repose sur l’idée que la terre, en tant que bien commun, doit être « gérée par une gouvernance prédéfinie par l’occupant et celui qui bénéficie de ses fruits, typiquement le consommateur ».

Aussitôt dit, aussitôt contredit par Dominique Potier, « très rétif à cette idée que les citoyens achètent des terres et élaborent un cahier des charges contraignant pour les paysans ». Favorable à cette idée que la terre doit être un bien commun, en tant que «  ressource régie par des règles en vue de l’intérêt général », le député estime plutôt que « c’est au territoire dans son ensemble, à la nation de juger ce qu’il est bon de faire sur ces terres ». Attention, « la question est d’abord sociale avant d’être écologique » met-il en garde avant d’ajouter que « cela tient à une chose : la liberté de l’agriculteur entrepreneur, issue d’une régulation par le fermage, autrement dit un mécanisme de justice garantissant la libre entreprise ». Et pas question de mettre au placard le dossier environnement ! «  Il y a un lien très fort entre régulation, libre entreprise et transition agroécologique. Pas de transition agroécologique sans renouvellement des générations et pas de renouvellement des générations sans justice foncière  ». Une réponse jugée insuffisante par le co-fondateur de Terre-en-vue qui invite à voir son association « comme un acteur politique capable de définir un cadre plus exigeant que l’actuel corpus législatif, insuffisant à tous points de vue sur la question environnementale. Je ne rêve que d’une chose, confie-t-il, c’est que des acteurs comme Terre-en-vue et Terre de liens disparaissent, car cela voudrait dire qu’ils ne sont plus nécessaires ». Rien n’est simple.
Mais que serait une gouvernance juste, démocratique et vertueuse du point de vue de l’environnement sans la prise en compte de l’échelon européen et de ses orientations en matière de foncier agricole ? En clair, quelle est l’ambition de la PAC sur ce sujet du foncier ? Pour Jannes Maes, l’UE manque encore d’ambition et de dynamisme sur le sujet. Et il va falloir rechercher, en outre, « une cohérence entre la PAC et les politiques nationales  ». Pour autant, le porte-parole des jeunes agriculteurs européens prévient : «  il faut définir un cadre légal et, dans ce cadre, les choix de productions doivent revenir aux agriculteurs eux-mêmes. » Pas d’entraves, donc, à l’autonomie et la liberté d’entreprendre de ces travailleurs, « fondamentales  » selon lui.

Alors que s’engagent les discussions sur le « verdissement » de la PAC, cette tension entre liberté d’entreprendre et impératifs environnementaux reste plus que jamais d’actualité.

[1] https://www.safer.fr/app/uploads/2019/05/3-2019-SYNTHESEPDT20187-BD.pdf
[2] https://terredeliens.org/la_disparition_des_terres.html
[3] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2017-0197_FR.pdf
[4] Créée en 1960, la Safer œuvre à la protection des espaces agricoles naturels et forestiers en décidant de leur attribution. Pour ce faire, elle peut exercer un droit de préemption.
[5] Créé dans les années 1940, le statut du fermage est le corps de règles qui encadre les droits et obligations du bailleur (propriétaire) et du preneur (locataire), engagés via un bail rural dont la durée minimale est de 9 ans. Le loyer en est fixé par arrêté préfectoral. Est soumise au statut du fermage toute « mise à disposition à titre onéreux d’un immeuble à usage agricole en vue de l’exploiter » (art. L 411-1 du code rural). Sur le sujet, voir la table ronde réalisée à l’ENSAT par la Mission Agrobiosciences en 2013 : https://www.agrobiosciences.org/agriculture-115/article/l-acces-aux-terres-agricoles-un-enjeu-qui-refait-surface-s#.X5LZYmaYQl0

Original source: AgroBioSciences
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