Gabriel Oyhantçabal
El reciente debate sucitado a raíz de la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º del Impuesto a la Concentración de Inmuebles Rurales (ICIR, Ley 18.876) votada el 28/12/2011 por la bancada oficialista y con férrea oposición de los partidos de derecha y las patronales rurales, ha evidenciado las posiciones del espectro político y social de nuestro país relativas al modelo económico que defienden. No analizaremos aquí las razones jurídicas de la Suprema Corte de Justicia, sino las características del impuesto, sus efectos y, lo más interesante de todo, las posibles razones que explican los diferentes posicionamientos públicos.
Un aspecto poco divulgado es que en realidad la Ley contiene dos impuestos, o más precisamente, contiene un nuevo impuesto en la sección I de la Ley (el ICIR), y en la sección II contiene la modificación de la liquidación de impuestos ya vigentes (IRPF e IRAE1) para incrementar la recaudación por la venta de inmuebles rurales. El ICIR es el que efectivamente está hoy en día en la palestra pública, y es el que obliga a los propietarios de más de 2000 hectáreas CONEAT 100 (un índice que mide la productividad media de los suelos del Uruguay) a pagar una tasa progresiva por hectárea. Así aquellos propietarios que tengan, siempre en base CONEAT 100, entre 2000 y 5000 hectáreas pagarán 8 dólares por hectárea (67 unidades indexadas -UI-), aquellos que tengan entre 5.000 y 10.000 hectáreas pagarán 12 dólares por hectárea (100 UI), y los que tengan más de 10.000 hectáreas pagarán 16 dólares por hectárea (137 UI).
Según se lee en la exposición de motivos de la Ley el impuesto busca “captar para la sociedad parte de la valorización de la tierra y desalentar su proceso de concentrador” , lo que se fundamenta en el hecho de que la valorización del recurso en buena medida no responde al esfuerzo de su propietario, sino a condiciones sociales del proceso productivo capitalista que hacen que el dinamismo económico agropecuario, que va de la mano con la intensa demanda de tierras a nivel mundial (el acaparamiento de tierras o “land grabbing”), provoquen el alza del precio de un recurso finito no reproducible por el hombre (la tierra), y le permitan a su dueño apropiarse de aquello que los economistas clásicos caracterizaron como renta de la tierra . La justificación se busca también en la evolución negativa de los aportes por concepto de contribución inmobiliaria con respecto a la evolución del precio de la tierra: mientras en 1999 la contribución inmobiliaria representaba el 0,6% del precio de la tierra, en el 2010 representaba sólo el 0,1%; y en la mucho mayor concentración de la tierra (con un Gini de 0,76) en comparación con la concentración del ingreso medida por la encuesta continua de hogares (con un Gini de 0,43).
Lo primero a destacar es que se trata de un impuesto que pagarán los terratenientes, es decir, aquellos integrantes de la sociedad que sin realizar esfuerzos productivos se apropian de una parte de la riqueza nacional por el mero hecho de poseer un bien monopolizable, y que por el contrario no pagarán los empresarios agrícolas que arriendan tierra para producir (los grandes agricultores argentinos por ejemplo). En este sentido hay un claro corte de clase en el impuesto: pagarán los que se apropian de la renta de la tierra y no los empresarios que organizan productivamente la explotación de la fuerza de trabajo. Claro está, cuando el empresario es además dueño del campo sí pagará el impuesto. En segundo lugar, según estimaciones del gobierno pagarán este impuesto unos 1200 propietarios que concentran el 36% de la tierra productiva del Uruguay (5,9 millones de hectáreas), lo que afecta al 2,7% de los 44.000 productores agropecuarios que registró el último censo agropecuario. Es más, si tomamos como supuesto que todos los propietarios habitan en Uruguay (algo que sabemos no es así), el ICIR alcanzaría al 0,036% de la población, de forma que uno de cada 2750 habitantes pagaría el impuesto.
Quizás lo más conocido del ICIR sea su destino: el financiamiento de la caminería rural a través de un fideicomiso a donde irán fondos estimados en 60 millones de dólares al año que, dicho sea de paso, le garantizó al impuesto el apoyo unánime del Congreso de Intendentes, con integrantes de los tres partidos políticos.
Por su parte, la sección II de la Ley, hasta donde sabemos aún no declarada inconstitucional, modifica el régimen de tributación del IRPF y el IRAE para los campos adquiridos antes de julio de 2007, logrando un incremento en la recaudación estimado entre 12 y 20 millones de dólares por año destinados al Instituto Nacional de Colonización, con los cuales el ente estatal destinado a la distribución de la tierra podrá comprar alrededor de 5.000 hectáreas por año (la actual tasa de colonización es de 10.000 ha/año).
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Sumando ambas secciones el ICIR recaudaría una cifra cercana a los 80 millones de dólares, cuando durante 2012 la Dirección General Impositiva (DGI) recaudó alrededor de 9.100 millones de dólares, de los cuales el ICIR sólo representa el 0,88%. La cifra además representa el 18% de las exoneraciones impositivas de IRAE por concepto de zonas francas y Ley de Inversiones realizadas en 2010 (440 millones). El monto no es tan despreciable si se lo compara con los aportes del sector agropecuario que calcula Adrián Tambler2 de la OPYPA (MGAP): en 2012 el agro aportó al fisco 316 millones de dólares, 39 de los cuales correspondieron al ICIR3. El efecto más visible es que el nuevo impuesto sí provocó fue que el agro pasara de aportar el 6,9% de su PBI a un histórico 8%.
A este escenario hay que agregarle que durante la discusión parlamentaria del ICIR se eliminó el Impuesto a la Enajenación de Semovientes (Ley 12.700) que se pagaba a las intendencias por la venta de ganado, por el cual el Estado dejó de recaudar más de 25 millones de dólares anuales.
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Las cifras hasta aquí presentadas, más engorrosas de lo que hubiéramos querido, evidencian que más que un debate por la cantidad de dinero apropiado por el Estado, el debate actual remite a una clara disputa ideológica y política relativa a cuánto y cómo se re-distribuye la riqueza nacional. Es que la coalición anti-ICIR jugó bien y fuerte: los abanderados fueron los históricos representantes de los dueños de la tierra (la Asociación y Federación Rural), seguidos por sus intelectuales orgánicos en los medios de comunicación ruralistas, y por los partidos de oposición (blancos y colorados), aunque éstos últimos tuvieron un perfil más bajo para no perder votos de cara a las elecciones de 2014. Pero la coalición también consiguió aliados en el gobierno, entre ellos el Ministro de Ganadería Tabaré Aguerre, ex-presidente de la Asociación de Cultivadores de Arroz (gremial de los empresarios arroceros), y el vice-presidente Danilo Astori, que defendió su condición de guardián de la política económica, y reclamó no “toquetear” el sistema tributario.
Los últimos acontecimientos muestran que la coalición operó con éxito, ganando una primera batalla en el plano jurídico, a caballo de la cual hoy proponen no tocar el sistema impositivo, y sí por el contrario congelar los salarios y el gasto público . Lo positivo de todo esto, si es que lo podemos llamar así, es que los pingos se ven en la cancha, y nos muestran dónde están hoy en día los principales escollos para democratizar la riqueza socialmente producida, sea con el ICIR o con otros instrumentos al alcance del gobierno nacional. La pregunta es si éste se animará a utilizarlos.
Gabriel Oyhantçabal es docente universitario en la UdelaR, militante sindical e integrante del programa periodístico Arquero Peligro.
Notas:
1 El Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) y el Impuesto a las Rentas de las Actividades Empresariales (IRAE) fueron aprobados en 2007 con la reforma tributaria del Frente Amplio.
2 Ver el informe “Recaudación y presión fiscal en el agro” en http://www.mgap.gub.uy/portal/hgxpp001.aspx?7,7,667,O,S,0,MNU;E;66;9;MNU;,
3 La cifra es una estimación ya que la primer cuota del impuesto se cobró recién a fines de 2012 por la demora en la reglamentación de la Ley. Nótese además que en sus estimaciones la recaudación estaría 21 millones de dólares por debajo de lo previsto por el gobierno.
