En Ouganda, les rois, l’Etat, la terre

Le Monde Diplomatique | juillet 2011

Un conflit vieux comme l’indépendance
En Ouganda, les rois, l’Etat, la terre

Confronté au mécontentement populaire, le président ougandais Yoweri Museveni adopte la manière forte : répression policière, surveillance des médias, intimidation des opposants. En effet, l’augmentation du coût de la vie et les scandales de corruption fragilisent le régime, en place depuis vingt-cinq ans. La crise ravive aussi les tensions avec les monarchies traditionnelles, notamment le royaume du Buganda, qui revendique des droits sur les terres.

par Alain Vicky

« Les terres qui nous appartenaient prennent de plus en plus de valeur. Nous aimerions les récupérer afin de pouvoir nous-mêmes les vendre ou les louer, mais le gouvernement ne veut rien savoir : il agit comme s’il était Dieu », dénonce M. Charles Peter Mayiga, porte-parole du Buganda, le plus important des royaumes traditionnels que compte l’Ouganda. Ils seraient six millions de Bagandas, disséminés entre les rives du lac Victoria, Kampala, la capitale, et le centre d’un pays de trente-deux millions d’habitants (voir la carte). Ces populations « ont l’impression que leurs territoires sont inexorablement accaparés par d’autres, explique l’historien Phares Mutibwa, ce qui suscite un profond ressentiment. La tension monte (...). Les expulseurs d’aujourd’hui pourraient bien être les expulsés de demain (1) ».

L’Ouganda, où se trouvent le tiers des terres arables d’Afrique de l’Est, est devenu l’une des nouvelles frontières des investisseurs étrangers, pour la plupart originaires du golfe Arabo-Persique et du sous-continent indien. Ces quatre dernières années, 800 000 hectares ont été cédés ou loués en baux emphytéotiques [de très longue durée]. Théâtre d’une spéculation immobilière frénétique, Kampala est passé de 2 850 habitants en 1912 à 2 millions aujourd’hui — entassés sur 201 kilomètres carrés. La guerre en République démocratique du Congo (RDC) à la fin des années 1990, celle au Sud-Soudan jusqu’en 2005 et les affrontements postélectoraux au Kenya durant l’hiver 2007 ont amené de nombreux chefs de guerre et hommes d’affaires à investir dans une valeur synonyme de sécurité : le foncier. « Il n’y a pas de moyen plus simple de blanchir de l’argent, commente l’avocat David Mpanga. Additionnez l’argent de la corruption, celui de certains officiers ougandais ayant participé aux prédations de la guerre des Grands Lacs ou le détournement, par exemple, des fonds de l’aide au développement, et vous arrivez à cette flambée du prix des terrains. Sur les collines les plus prisées de la capitale, il faut compter près de 500 000 dollars pour un demi-acre [2 000 m2]. Un cercle vicieux qui attire encore plus d’argent. » Et attise la rancœur séculaire de la population baganda à l’encontre de l’Etat central.

Avant de devenir, lors de l’indépendance, la capitale de l’Ouganda, Kampala fut celle du royaume du Buganda. A la faveur d’une extrême centralisation du pouvoir et d’un positionnement géographique idéal, cet Etat précolonial, véritable monarchie constitutionnelle fondée au XIVe siècle, s’était imposé à partir de 1890 comme le principal partenaire des colons britanniques. Venus des rives de l’océan Indien, ces derniers avaient alors occupé la région, décrite ultérieurement par Winston Churchill comme la « perle de l’Afrique ». En 1900, un accord entre Londres et le Kabaka (souverain) du royaume fit passer le Buganda sous protectorat anglais. Pour une somme de 500 livres sterling versée au roi, Londres s’appropria 23 300 kilomètres carrés (sur les 50 763 constituant le royaume), dont le territoire de Kampala. Alors qu’une autre parcelle de 906 kilomètres carrés demeurait réservée à l’usage du monarque, les terres communautaires restantes furent allouées aux chefs traditionnels des cinquante-deux clans du Buganda. Appelée mailo, la législation anglo-saxonne permit également à des non-Bagandas d’y prendre pied : « Une simple signature sur un bout de papier suffisait », explique le professeur Mutibwa.

Alliance de circonstance contre Idi Amin Dada

Avec l’indépendance, en 1962, les 23 300 kilomètres carrés de terre retournent au royaume. Son souverain, Edward Mutesa II, devient le premier président du nouvel Ouganda. Jusqu’à ce que son premier ministre Milton Obote, originaire du nord du pays, décide en 1966 de mettre un terme à ce véritable Etat dans l’Etat en suspendant la Constitution fédérale : il renverse le Kabaka et assure lui-même la présidence. Le 24 mai 1966, les troupes gouvernementales, emmenées par Idi Amin Dada, mettent à sac le palais du roi, sur la colline de Mengo, à Kampala, causant la mort d’une centaine de ses partisans. Mutesa II s’exile à Londres, où il mourra en 1969. Les 23 300 kilomètres carrés sont confisqués par l’Etat et les royaumes traditionnels abolis. Les vingt années de dictature, d’interventions étrangères et de rébellion qui suivent poussent, dans le chaos des flux migratoires forcés, de nombreux non-Bagandas à s’installer sur les anciennes terres royales, avant de les sous-louer eux-mêmes à des migrants originaires des autres royaumes du pays.

Lorsque M. Yoweri Museveni prend le pouvoir, en 1986, après cinq années de maquis, le royaume du Buganda se remet à espérer. Le nouvel homme fort de l’Ouganda lui doit sa victoire : sans son soutien, les rebelles de l’Armée de résistance nationale (National Resistance Army, NRA) n’auraient pu porter leur « guerre du bush » jusqu’à Kampala et permettre à l’aile politique, le Mouvement national de résistance (National Resistance Movement, NRM), de s’emparer du pouvoir (2). En 1993, M. Museveni restaure donc les royaumes. Couronné en grande pompe, le nouveau Kabaka du Buganda, le roi Ronald Muwenda Mutebi II, récupère son palais ainsi que les 906 kilomètres carrés réservés à son usage. Mais les 23 300 kilomètres carrés historiques demeurent aux mains de l’Etat central. Leur rétrocession devient alors un enjeu des relations entre le royaume et l’Etat ougandais.

Depuis la fin des années 1980, les bailleurs de fonds internationaux demandent qu’un système de propriété privée remplace les régimes fonciers coutumiers, jugés obsolètes. Il s’agit d’ouvrir un véritable marché répondant aux lois de l’offre et de la demande. Soucieux d’afficher des signes de « bonne gouvernance », le président Museveni s’est donc engagé dans une politique de privatisation accélérée des terres du pays. En juillet 1998, une loi est votée afin de faciliter ces transactions et de formaliser la propriété des terres. Les conseils d’administration territoriale des districts (District Land Boards), nouvelles courroies de transmission du pouvoir, entament les adjudications de terres. Comme de nombreuses autres réformes menées avec le soutien des institutions financières internationales, la loi de 1998 bénéficie surtout à de puissants investisseurs privés. Principales victimes, les occupants sans titres, souvent installés depuis des générations et pour lesquels la « modernisation » juridique tourne à la spoliation pure et simple.

Les litiges fonciers s’accumulent devant les tribunaux

« Le changement de régime légal n’a aidé personne, à l’exception de ceux qui voulaient créer de grandes sociétés foncières destinées à être exploitées commercialement », explique Anne Perkins, journaliste au quotidien britannique The Guardian et l’une des animatrices du blog Katine, qui raconte le quotidien d’un village du nord de l’Ouganda. « Avoir un titre de propriété motive non seulement pour investir, mais fournit aussi un capital qui permet d’emprunter. C’est cela, tout autant que l’enthousiasme de la Banque mondiale, qui a poussé Museveni à faire adopter la loi de 1998 (3). » En 2010, dans le souci apparent d’apaiser les tensions, une nouvelle législation permet aux victimes de saisir la justice. « Si le gouvernement semblait bien intentionné, raconte M. Livingstone Sewanyana, directeur exécutif de la Fondation ougandaise pour les droits humains (FHRI), cette tentative de mettre un semblant de légalité sur des grilles de relations traditionnelles déjà complexes entre propriétaires et occupants n’a fait qu’accroître les conflits fonciers (4). »

Tirant son budget des publicités programmées sur sa radio commerciale et des impôts levés sur les terres qui lui restent, le royaume du Buganda conteste avec vigueur la loi par l’entremise du Buganda Land Board. De son côté, le gouvernement se défend devant la presse internationale : « Les notables bagandas sont les principaux propriétaires terriens de la région Centre et le Kabaka est le premier d’entre eux. La réforme agraire devrait casser le système de leurs possessions (5). »

Devant les tribunaux de Kampala, les litiges fonciers s’accumulent. Les plus pauvres des petits exploitants ne peuvent s’offrir les services d’un avocat. On ne compte plus les affaires de faux titres de propriété, obtenus moyennant la corruption d’un fonctionnaire ou d’un cadre dirigeant. Sur les murs des quartiers populaires de la capitale, qui ont poussé comme des champignons parmi les terrains marécageux courant jusqu’au lac Victoria, les avertissements se multiplient : « This house is not for sale » (« Cette maison n’est pas à vendre »). Ils visent à empêcher la vente sauvage de terrains à l’insu de leurs propriétaires.

Ce sont désormais les bidonvilles de Kampala, couvrant 21 % de son territoire, qui sont convoités par les promoteurs. Les lotissements réservés à la nouvelle classe moyenne poussent déjà en bordure de ces îlots informels de misère, peuplés de migrants acholis du Nord, majoritairement employés par des compagnies privées de sécurité en pleine croissance. Dans cette trouble partie de Monopoly, on retrouve aussi des notables du royaume du Buganda. Installé sur une colline faisant face à celle du palais royal, le gouvernement du Kabaka se trouve divisé en deux groupes : les conservateurs, arc-boutés sur leur demande de restitution des 23 300 kilomètres carrés d’avant 1966, et les jeunes rénovateurs, prêts à composer avec le cercle d’affairistes entourant le président Museveni. Le sort des 906 kilomètres carrés de terres restants, gérés par le Buganda Land Board, fait l’objet d’âpres discussions.

La Constitution de 1995 stipule que les rois de l’Ouganda — il existe dans ce pays une dizaine de royaumes traditionnels — sont cantonnés à un rôle culturel. « L’article 246 interdit aux chefs traditionnels ou culturels de faire de la politique. Pourquoi ? Parce que, quand ils participaient à la vie politique, non contents de diviser leurs royaumes, ils causaient aussi des soucis au gouvernement central », explique M. Apolo Nsibambi, premier ministre sortant (6). Pourtant, le Buganda a franchi pour la première fois cette ligne rouge en 2007, en mobilisant quelques milliers de personnes à Kampala. Cette manifestation faisait suite à l’attribution par le gouvernement de 7 100 des 30 000 hectares de la forêt de Mabira, considérée comme un sanctuaire traditionnel, au groupe sucrier indien Mehta. L’entreprise comptait y développer une exploitation de bioéthanol. Le Kabaka proposa de lui allouer une partie de ses 906 kilomètres carrés. Mais le gouvernement refusa. A Kampala, les échauffourées firent trois morts, dont un passant indien tabassé par les manifestants. Les autorités décidèrent alors de geler le projet. Entre le Buganda et le régime du président Museveni, c’était désormais la guerre froide.

Le 10 septembre 2009, une nouvelle manifestation eut lieu dans la capitale. Cette fois, elle concernait la décision gouvernementale d’interdire au Kabaka — officiellement pour des raisons de sécurité — de rendre visite à ses sujets dans un district de son royaume dont le chef traditionnel, non bagandais, avait été nommé par le président Museveni. « Une tactique du “diviser pour mieux régner” dont le chef de l’Etat est coutumier », souligne Yassin Olum, professeur de sciences politiques à l’université Makerere (Kampala). La répression policière fit une trentaine de morts.

Ces violences pourraient désormais se produire ailleurs. Les Bagandas ne sont en effet pas le seul groupe ethnique concerné par la spoliation. Le foncier ougandais reste régi à 80 % par des systèmes de tenure traditionnelle. Dans le Nord, sur les terres communautaires acholies brutalement débarrassées par l’armée ougandaise de toute trace de l’Armée de résistance du Seigneur (7), on se demande comment loger les deux millions de personnes déplacées. « La guerre dans le nord de l’Ouganda a été l’occasion pour certains d’accaparer les terres de ceux qui avaient été forcés de rejoindre des camps de réfugiés », confirme M. Sewanyana. L’émergence d’un nouveau pays africain, le Sud-Soudan, de l’autre côté de la frontière, renforce les convoitises dont fait l’objet cette région — jusqu’ici enclavée (8). Financée par l’Agence américaine pour le développement international (Usaid), une route bitumée, véritable corridor économique de près de 600 kilomètres, est en passe d’être achevée entre Kampala et Juba, au Sud-Soudan.

Mais c’est surtout dans l’ouest du pays, royaume traditionnel du Bunyoro, le long d’un lac Albert faisant office de frontière naturelle avec la RDC, que les risques de tensions semblent les plus élevés. Là, c’est le pétrole, découvert en 2008, qui pourrait bouleverser les données foncières. S’étirant au nord de l’immense vallée du Rift, la zone abriterait l’équivalent de deux milliards de barils. La compagnie britannique Tullow Oil s’est taillé la part du lion : 150 kilomètres carrés de permis d’exploration attenant à la réserve naturelle du parc national de Murchison. Les Français de Total et les Chinois de l’entreprise publique Chinese National Offshore Oil Company (Cnooc) viennent d’acquérir respectivement, après avoir versé 1,5 milliard de dollars chacun, une participation d’un tiers dans les gisements de Tullow Oil. Les Italiens d’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI) sont sur les rangs.

Les ressources devraient commencer à être exploitées d’ici à la fin de l’année 2012. Il est également envisagé la construction d’une raffinerie qui pourrait, à l’horizon 2016, garantir l’indépendance énergétique — 20 000 à 25 000 barils / jour — du pays. Le reste serait exporté vers Mombasa, au Kenya, via un oléoduc dont la construction est pour l’heure gelée : Tripoli contribuait financièrement au projet, et la guerre en Libye pèse sur l’avancement des travaux.

Soixante kilomètres carrés de terres communautaires appartenant au royaume du Bunyoro auraient été achetées durant l’année 2010 par « des personnalités bien placées (9) ». Les certificats de propriété auraient été obtenus en soudoyant des fonctionnaires de la Commission des terres de l’Ouganda (Uganda Land Commission). Parmi ces notables prévaricateurs, on retrouve une princesse du Bunyoro, ancienne présidente du groupe parlementaire du NRM et ex-ministre de l’information : Mme Kabakumba Masiko. A Kampala, elle promet : « Le pétrole transformera la région. Pour le meilleur. » C’est sans doute pour cette raison que la zone est désormais protégée par l’unité d’élite de la garde présidentielle. A sa tête, M. Muhoozi Kainerugaba, le propre fils du chef de l’Etat.

« Il n’y a pas beaucoup de lieux dans le monde où l’on développe une exploitation pétrolière au milieu des lions, des éléphants, des buffles et des girafes », note dans son rapport 2009 M. Brian Glover, directeur général de la filiale ougandaise de Tullow Oil. Et l’entrepreneur irlandais de remercier un certain « royaume de Bandura Petar » pour avoir contribué à cette découverte.

Le problème, c’est que personne au Bunyoro n’a jamais entendu parler d’un souverain portant ce patronyme. A Masindi, l’ingénieur Kiiza Yabezi, « premier ministre (10) » du royaume, n’en revient toujours pas : « Encore un mensonge ! Quand le pétrole a été découvert, nous étions très heureux. Nous pensions que le Bunyoro rattraperait son retard et se sortirait de la situation misérable dans laquelle les colons britanniques l’ont laissé. Aujourd’hui encore, nous ne disposons d’aucune université, et notre hôpital manque de médecins. Puis nous avons découvert que tout avait été signé sans que notre communauté ait eu son mot à dire (11). » « Lorsque le pétrole commencera à couler, prévient M. Henry Ford Mirima, chargé de la communication du royaume, il se peut très bien que la jeunesse du Bunyoro s’attaque aux oléoducs. » M. Yabezi confirme : « Nous ne pensions pas un jour pouvoir connaître les mêmes problèmes que les habitants du delta pétrolier du Niger, au Nigeria (12). Désormais, je m’inquiète. De plus en plus de gens viennent manger à notre table sans que nous y soyons invités. A force de saliver, nous pourrions bien finir un jour par gâter leur repas. »

Du pétrole au milieu des lions et des éléphants

Mme Beti Olive Namisango Kamya, candidate baganda défaite à la présidentielle de 2011, pense connaître la manière d’arrêter l’inquiétant tic-tac de la « bombe à retardement » des terres, qui attise les tensions entre le gouvernement et les royaumes traditionnels : « Que l’Ouganda redevienne un Etat fédéral, permettant à chaque région de profiter au mieux de ses ressources minérales ou agricoles, au lieu que celles-ci soient confiées aux gouvernements régionaux mis en place par le régime Museveni. Ce sont de véritables trous noirs. » Le fédéralisme est, avec la restitution des 23 300 kilomètres carrés, une vieille revendication du royaume du Buganda. Le tout est regroupé sous le concept baganda d’afye, « nos choses » en langue vernaculaire. Mme Kamya note que d’autres royaumes cherchent « une solution de rechange à ce système politique que nous avons hérité des colons britanniques et qui a été perpétué pour continuer à servir les intérêts d’une élite ». Son parti se nomme d’ailleurs tout simplement Alliance fédérale pour l’Ouganda. Il a pour emblème une girafe (« un animal qui voit loin ») et pour slogan une citation de… Victor Hugo : « Rien n’est plus puissant qu’une idée dont l’heure est venue. »

Le 18 février dernier, M. Museveni a été réélu à la tête de l’Etat ougandais pour un quatrième mandat de cinq ans. Depuis, à Kampala, les manifestations contre la vie chère et de soutien à l’opposition se sont multipliées. Pour l’éditorialiste politique Ibrahim Asuman Bisiika, « la masse critique du mécontentement n’a toutefois pas encore été atteinte. La génération Museveni, née dans la seconde moitié des années 1980, alors qu’il venait de prendre le pouvoir, ne veut pas renouer avec les tragédies passées. Mais la question foncière pourrait très bien faire monter le niveau de sa colère et la généraliser à l’ensemble du pays ».

Alain Vicky
Journaliste.

(1) Phares Mutibwa, The Buganda Factor in Uganda Politics, Fountain Publishers, Kampala, 2008.

(2) Le 27 juillet 1985, le régime autoritaire d’Obote est renversé par un coup d’Etat militaire orchestré par Tito Okello. Cependant, opposant de toujours, M. Museveni s’allie à la NRA afin de poursuivre sa guérilla. Invoquant la violation des droits fondamentaux par le nouveau président, il lance une vaste offensive sur Kampala. Le 29 janvier 1986, il prête serment comme président de l’Ouganda.

(3) «  The politics of land reform  », The Guardian, 25 février 2009.

(4) www.fhri.or.ug

(5) Jean-Philippe Rémy, «  En Ouganda, des émeutes sanglantes fragilisent le président Yoweri Museveni  », Le Monde, 15 septembre 2009.

(6) Un nouveau gouvernement a été investi le 24 mai 2011. M. Amama Mbabazi en est le premier ministre.

(7) Cf. Tim Allen et Koen Vlassenroot (sous la dir. de), The Lord’s Resistance Army : Myth and Reality, Zed Books, Londres, 2010.

(8) Lire Gérard Prunier, «  Le régime de Khartoum bousculé par la sécession du Sud  », Le Monde diplomatique, février 2011.

(9) «  Ouganda. A l’assaut des terres en zone pétrolière  », La Lettre de l’océan Indien, Paris, n° 1299, 18 décembre 2010.

(10) C’est un titre honorifique, mais chaque royaume dispose d’une sorte de gouvernement.

(11) Les citations non sourcées sont issues d’entretiens avec l’auteur.

(12) Lire Jean-Christophe Servant, «  Au Nigeria, le pétrole de la colère  », Le Monde diplomatique, avril 2006.