Investissements et régulation des transactions foncières de grande envergure en Afrique de l’Ouest
Synthèse réalisée par: Moussa Djiré et Augustin Wambo
Sous la coordination de: Léonidas Hitimana et Sibiri Jean Zoundi, Secrétariat du Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest (OCDE)
Novembre 2011
Télécharger le rapport (PDF) : http://www.landcoalition.org/sites/default/files/publication/1172/CPL%20study%20investissements_web.pdf
Résumé exécutif
Les transactions commerciales sur les terres agricoles ne sont pas un phénomène nouveau, mais l’accélération de leur rythme et l’importance de la taille des terres louées ou vendues au cours de ces dernières années revêtent un caractère spécifique. Si ces transactions permettent l’accroissement des investissements et des innovations, elles suscitent une forte opposition de la part des organisations paysannes et présentent des risques de fragilisation des droits d’accès des populations rurales à la terre, et des menaces pour la durabilité environnementale.
Le phénomène étant mondial, il est nécessaire pour l’Afrique de l’Ouest de se munir de garde-fous qui, tout en ne décourageant pas les investissements, garantissent la sécurisation des droits fonciers des populations et une utilisation des terres respectueuse des enjeux écologiques et environnementaux. La définition de ces mesures demande une connaissance approfondie des mécanismes de régulation existants.
L’objectif final de cette étude est de formuler des propositions qui servent de base au dialogue régional sur les mécanismes de régulation foncière face aux pressions commerciales sur les terres. Elle s’inscrit dans l’initiative de l’ILC Pressions commerciales sur la terre.
Ses objectifs spécifiques visent à:
• réaliser un état des lieux des transactions foncières de grande envergure sur un échantillon de cinq pays d’Afrique de l’Ouest ;
• analyser et évaluer la pertinence des lois et des politiques foncières nationales ;
• analyser les cadres régionaux régulant ou susceptibles de contribuer à la régulation des acquisitions foncières de grande envergure ;
• analyser les mécanismes locaux de participation des populations à la gestion foncière ;
• proposer des pistes d’actions pour une meilleure régulation des transactions commerciales sur les terres agricoles.
Les principaux constats sont les suivants:
• Les investissements fonciers présentent pour les pays hôtes l’intérêt d’une source de financement pour le secteur agricole et le développement de l’agro-industrie. Cependant, s’ils offrent des opportunités d’accès aux technologies et de création d’emplois, ils comportent aussi des risques qui inquiètent en premier lieu les organisations paysannes et aussi la communauté internationale. Celles-ci appellent donc à la mise en place de mécanismes de régulation. Dans la plupart des pays d’Afrique de l’Ouest, les législations et les services qui encadrent les transactions foncières ne sont pas encore suffisamment structurés pour faire face aux investissements fonciers de grande envergure.
• Dans beaucoup de pays du Sahel, les conventions locales apparaissent comme une alternative à l’échec des mécanismes étatiques de gestion des ressources naturelles. Suite à des négociations entre les différents acteurs locaux (représentants des populations, élus des collectivités territoriales, services techniques déconcentrés, etc.), émergent des accords sur les règles et les modalités de gestion durable de ces ressources. Mais l’élaboration et la mise en œuvre de ces conventions rencontrent des difficultés liées à leur validité juridique et à la coordination des différents niveaux en jeu.
• L’application effective des législations foncières en Afrique de l’Ouest se heurte à l’inachèvement du processus de production normative. La plupart des lois souffrent de l’inapplication de certaines de leurs dispositions, faute de textes d’application que les gouvernements tardent à adopter ou n’adoptent parfois jamais. C’est souvent le cas lorsque le gouvernement sait que l’application d’une loi peut provoquer des remous dans la population ou lorsque l’application de la loi implique des dépenses qu’il ne peut financer.
• Les législations ne vont pas toujours au bout des logiques qui les sous-tendent, notamment en matière de déplacement des populations. Dans tous les pays, la question des compensations matérielles et des indemnisations en cas de déplacement de populations mérite une attention particulière. Or les législations en vigueur ne comportent pas de dispositions pour réguler ces situations.
• La multiplicité des services en charge de la gestion foncière rend difficile le suivi de l’action publique.
• La faiblesse des moyens humains, techniques et financiers mis à la disposition des administrations publiques limite la capacité des Etats à s’acquitter de certaines de leurs missions régaliennes. Ainsi, les services de l’Etat chargés du contrôle environnemental, de l’allègement de la procédure d’immatriculation et de la gestion domaniale rencontrent d’importantes difficultés dans leur mission.
• Le plus souvent, dans leurs délibérations, les conseils communaux cherchent à attirer les investisseurs et prennent moins en compte les intérêts des populations. Et s’il est souhaitable que les collectivités locales s’impliquent activement dans la gestion foncière, ceci n’est pas une garantie, dans un contexte de corruption rampante, de faiblesse du contrôle de légalité des actes et du peu d’existence du droit de regard des citoyens.
• Les dispositions législatives relatives aux conventions locales, lorsqu’elles existent, restent floues, limitant ainsi le recours à un instrument qui pourrait pourtant jouer un grand rôle dans la sécurisation foncière. Se pose de fait la question de la gouvernance foncière. Comment les règles de gestion sont-elles élaborées ? Comment les citoyens y participent-ils, comment les acceptent-ils et se les approprient-ils ? Comment les institutions publiques les mettent-elles en œuvre ? Sont-elles transparentes, équitables, facilement accessibles à tous les usagers (au plan géographique, procédural et financier) ?
• Dans la majorité des pays, la multiplicité des services intervenant à divers échelons du découpage administratif dans la délivrance des services fonciers contribue à la lenteur des procédures. Cette situation est de nature non seulement à démotiver les demandeurs de services fonciers et à décourager par conséquent l’investissement rural, mais également à donner la tentation de contourner les procédures officielles.
• Des actions sont proposées pour améliorer la gouvernance foncière, au niveau national et au niveau régional.
Au niveau national:
• Mettre en place des observatoires fonciers nationaux. D’une composition la plus variée possible, ils constitueraient une instance de documentation et d’analyse des dynamiques foncières. Ils contribueraient à la diffusion de l’information et des bonnes pratiques et permettraient d’attirer l’attention des pouvoirs publics et de l’opinion publique sur des dérives éventuelles. Ils pourraient constituer l’échelon national des observatoires régionaux et sous-régionaux.
• Encourager les formes d’investissement agricole ne comportant pas d’acquisition de terres de grande envergure. Plusieurs études montrent qu’il est possible et rentable de réaliser des investissements sans recourir à l’acquisition de grandes superficies. Les investisseurs pourraient nouer des contrats d’exploitation ou de production avec les producteurs locaux. Quelques exemples d’investisseurs au Mali (Mali Agro Energie) et au Burkina Faso (Agritech Faso) pourraient être sources d’inspiration. De tels projets sont bénéfiques tant aux investisseurs qu’aux acteurs locaux.
• Intensifier les investissements publics et mettre en place des fonds d’aménagement foncier. Comme alternative aux investissements entraînant des aliénations de terre, il conviendrait d’intensifier les investissements publics, notamment dans les aménagements de parcelles mises ensuite à disposition par bail. La création d’un fonds d’aménagement foncier assurerait le financement de telles opérations.
Au niveau régional:
• Redynamiser le Protocole de la CEDEAO sur la libre circulation et le droit d’établissement et de résidence. Malgré d’importantes avancées dans la mise en œuvre des accords régionaux concernant le droit d’établissement, on constate que leur application effective est loin de produire les effets escomptés. Une évaluation du protocole sur la libre circulation, le droit de résidence et d’établissement dans l’espace CEDEAO contribuerait à rendre plus dynamique la coordination à tous les niveaux des différentes initiatives foncières.
• Mettre en place un observatoire régional foncier. Cet observatoire pourrait être conçu sur le modèle des structures nationales et régionales d’information sur les marchés agricoles qui existent déjà en Afrique de l’Ouest. Il serait l’instance où les populations locales, les groupes d’intérêt tels que les syndicats du secteur privé, les associations de producteurs agricoles, pourraient émettre leurs propositions.
• Mettre en place un fonds régional pour la reforme foncière en Afrique de l’Ouest. Envisagé sous la forme d’un fonds fiduciaire d’affectation, il attirerait les contributions aussi bien des partenaires du développement que des opérateurs économiques Il renforcerait ainsi les capacités des différents acteurs.
• Mettre en place un fonds régional d’aménagement foncier. Ce fonds favoriserait les alternatives aux acquisitions de terre. L’expérience des investissements fonciers de l’UEMOA au Mali en illustre l’intérêt. S’intégrant dans un projet de libre circulation des citoyens des pays membres, cette réalisation constitue une plate-forme d’intégration. Les cultures visées sont principalement le riz, confirmant ainsi la priorité donnée à la sécurité alimentaire par les organisations régionales.
• Mettre en place une charte foncière régionale. Divers travaux d’analyse et d’ateliers organisés par le CILSS ont recommandé la mise en place d’une charte foncière régionale en réponse aux faiblesses de la coordination des politiques foncières et de décentralisation. Elle tirerait parti des expériences des différents pays et définirait une vision régionale de la gestion foncière avec tous les Etats et les principaux acteurs concernés.
