20-3-2018, La Silla Vacía
La segunda versión del proyecto de Ley que busca reformar la Ley 160 de Reforma Agraria, y el Decreto 902 tiene afinidades con el famoso modelo Carimagua.
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
Este texto fue realizado por Carlos Duarte & Gabriela Recalde
Justo después de aprobado el decreto ley 902 de Reforma Rural Integral, firmado en el marco del punto no 1 del Acuerdo de la Habana, de manera contradictoria el gobierno se aprestó a diseñar un estratégico plan de contra-reforma a la Ley 160 y al mismo espíritu del Acuerdo de Paz. La primera versión de este proyecto se conoció en octubre del año pasado. No esta de más, volver a subrayar el absurdo político de reformar lo recién reformado (Decreto Ley 902).
Sin embargo, lejos de representar retoques técnicos al funcionamiento operativo de la Ley 160, este conjunto de reformas permite avizorar en el horizonte legislativo, la intención de transformar la orientación de la política de tierras rurales: desde un paradigma redistributivo (Ley 160), hacia una contra-reforma orientada a satisfacer los requerimientos del neo-extractivismo por encima de un ordenamiento social y ambiental del territorio.
Lo que quedaba en el aire el año pasado, era que luego del desgaste político que significo el Acuerdo de Paz, el gobierno intentaba calmar los ánimos a la derecha del espectro político, buscando con avidez la reincorporación legal del acaparamiento de tierras sucedido como producto de la oleada de desplazamiento forzado que se vivió a lo largo de la primera década del siglo XXI.
Pues bien, el pasado 13 de marzo el gobierno presento ante la Comisión de Asuntos Indígenas una segunda versión de este proyecto de Ley ante la Mesa Permanente de Concertación de los Pueblos y Organizaciones Indígenas –MPC, ampliada con la Comisión Nacional de Territorios Indígenas-CNTI. El análisis de esta segunda versión, así como las afinidades de este conjunto de reformas legislativas con el tristemente celebre modelo Carimagua son el objeto de este texto.
Corazón grande para los poderosos
En un artículo anterior, ya habíamos analizado la primera versión de este proyecto de reforma a la Ley 160. El texto mencionado se concentró en el posible impacto de figuras como la adjudicación de baldíos reservados para actividades minero-energéticas; la defunción de la UAF de adjudicación por zonas relativamente homogéneas para darle paso a la unidimensionalidad productivista de la UAF predial; así como la ficción retórica de la extinción de dominio.
En esta segunda versión, se conservan los mismos puntos citados anteriormente; sin embargo, los promotores del articulado parecen decididos en profundizar medidas regresivas respecto a la equidad en el acceso a tierras rurales. La nueva propuesta reafirma la visión extractivista sobre nuestros recursos naturales y la prelación de los usos productivos “eficientes” de la tierra, sobre otros catalogados como “usos agropecuarios ineficientes”.
Una constante respecto a la propuesta de 2017 es la inclusión de normas de textura abierta que podrían favorecer la acumulación de tierras por parte de agentes económicos, en detrimento de la distribución para campesinas y campesinos sin tierra, o comunidades étnicas que requieren titulación para desarrollar sus planes de vida, etnodesarrollo y salvaguarda.
Como novedad, el articulado actual elimina la adjudicación excepcional, y en su lugar se propone en el Articulo 12 la regularización por confianza legítima.
Esta figura plantea tres escenarios que de no ser reglamentados abrirían la puerta para legalizar ocupaciones de baldíos por parte de personas que no son sujetos de reforma a título gratuito y parcialmente gratuito (categorías que abarcan a campesinos sin tierra, o medianos productores).
El primer escenario es la adjudicación de predios baldíos con extensión igual a una UAF, en este caso la adjudicación es gratuita si se verifica la explotación económica (animo de señor y dueño), por lo que en caso de no verificarse dicha explotación estaríamos frente a una suerte de prescripción adquisitiva de dominio por vía administrativa para los pequeños productores.
El segundo escenario dispone la adjudicación de la propiedad de un área mayor a una UAF a quien explota la tierra siempre que pague por ella. Y el tercer escenario, también para áreas que exceden una UAF, permite que se formalice la ocupación, aun cuando no haya explotación económica del predio, siempre que el ocupante suscriba un contrato de derechos de uso por el térmico de cinco (5) años, figura similar al leasing por la referencia a un “canon único” que permite al final del período pactado el traspaso de la propiedad.
Del panorama anterior, no se entiende por qué solo se le exige la explotación económica del predio a los pequeños campesinos (una UAF), mientras que a los otros sujetos de ordenamiento social de la propiedad se les permite tener extensiones mayores, así no estén cumpliendo en el momento de la adjudicación con la función social de la propiedad.
Más grave aún, en contra del espíritu del 902 y del Acuerdo de paz, se abre la posibilidad de la transferencia del título de propiedad sobre grandes extensiones de baldíos para los sujetos a ttulo oneroso (es decir grandes empresarios).
Consecuentemente, el fondo de tierras baldías de la nación se convierte en una bolsa de tierras disponibles a la venta para pago al contado o diferido, desconociendo la necesidad de una política de adjudicación de tierras bajo escenarios diferenciales que permita materializar la naturaleza del fondo de tierras en los términos del Punto 1 del Acuerdo de Paz de la Habana.
Mano dura para los más débiles
Precisamente, desconociendo los escenarios diferenciales que suponen, entre otras cosas, la adjudicación a favor de víctimas de desplazamiento forzado, el artículo 46 del proyecto modifica el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 que establece la titularidad del derecho de restitución de tierras para las víctimas de despojo.
Por unidad de materia (art. 158 de la C.P) esta modificación no podría ser incluida en un proyecto cuyo objetivo es la reforma rural. Esto, por cuanto la titularidad del derecho a la restitución es un tema de otro resorte: es un asunto de derechos fundamentales y de justicia transicional como lo ha denotado la Corte Constitucional en su jurisprudencia y como se menciona en el Informe de ponencia para primer debate del proyecto que luego sería la Ley 1448 de 2011.
En este sentido, “El proceso de tierras de la Ley 1448 de 2011 se basa entonces en un reconocimiento de la forma en que se llevó a cabo el despojo material y jurídico de las tierras y en la necesidad de adoptar medidas excepcionales, distintas a las que rigen el proceso civil, para revertirlo.” (Sentencia C-330 de 2106).
En consecuencia, un proyecto de ley como el que se analiza y que incluye procedimientos administrativos y judiciales para la titulación regular de tierras, bien sean baldías o bienes fiscales, o de formalización de la propiedad privada, no es el escenario para incluir modificaciones a la Ley 1448.
Así las cosas, tanto el artículo 46 que introduce que no podrán ser titulares del derecho aquellas personas que hayan adquirido sus predios con recursos de procedencia ilícita, como el Articulo 18 que establece una extinción de oficio del derecho de dominio agrario sobre los predios que estén siendo explotados con cultivos ilícitos, establecen procesos fulminantes con los pequeños cultivadores de uso ilícito careciendo de esta manera de cualquier articulación con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDTs y los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PISDA.
Una interpretación exegética de esta condición sería ciega frente a las dinámicas del conflicto armado asociadas a los cultivos de uso ilícito pues en zonas del país como el Pacifico Nariñense, Catatumbo, Guaviare o Putumayo, las familias víctimas del desplazamiento y el despojo se dedicaban a la producción y recolección de hoja de coca por ser esta la actividad con la cual podían garantizar su subsistencia y el mantenimiento de su propiedad.
En este sentido, el sistema de condicionamiento propuesto en este proyecto de Ley es contrario a la idea de fondo del punto 4 del Acuerdo Final sobre la reconvención económica de las regiones afectadas por el conflicto armado y actividades ilícitas, y de paso, criminaliza al campesino/despojado cultivador.
Finalmente, en todo el articulado se desconoce la autonomía y gobierno que las comunidades étnicas ejercen sobre sus territorios, puesto que no se menciona su derecho a ser consultados en los casos de adjudicación de derechos de uso de baldíos reservados, por ejemplo. Igualmente, el proyecto es totalmente ciego sobre las aspiraciones de ampliación u otorgamiento de títulos colectivos para comunidades indígenas o afrocolombianas.
¿La prevalencia de las Zidres significa la instauración soterrada del Modelo Carimagua?
Se justifica así la consolidación de las Zidres y de los proyectos asociativos con derechos de uso como el instrumento por excelencia para la trasformación y el desarrollo del campo. Al respecto, de manera expresa el artículo 37 promueve que se privilegien este tipo de proyectos en las regiones del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), cuando por la calidad del suelo exijan altas inversiones económicas y estos se relacionen con el derecho a la alimentación.
No deja de ser paradójico, que se invoque el argumento del derecho a la alimentación en dirección de una figura tan polémica como las Zidres, cuando según la FAO la producción de nuestros alimentos descansa en un 70 por ciento en las manos de los pequeños productores.
De esta forma, el proyecto de Ley que aspira reformar la Ley 160 y el espíritu del decreto 902 reduce la comprensión de lo rural a la explotación económica agroindustrial por medio de diferentes mecanismos, tornando subsidiaria de dicha visión a los demás actores sociales y a los recursos naturales.
Lo anterior, contradice la lógica del proceso de planificación participativa con enfoque territorial para la implementación de la Reforma Rural Integral enmarcada en el Acuerdo Final que se busca por medio del PDET, regulado por el Decreto 893 de 2017. Además de negar otras visiones de desarrollo que coexisten en el territorio como las de las comunidades étnicas, y los derechos que la misma naturaleza viene ganando en los discursos globales como nacionales.
Es difícil no avizorar un nuevo Pacto del Chicoral en este conjunto de reformas legislativas que son muy laxas con los grandes y poderosos del campo, pero al mismo tiempo inflexibles con el pequeño campesino.
Convendría que el legislativo no olvidara el desafortunado modelo Carimagua donde el gobierno retiro un predio de 6 mil hectáreas con destinación a 400 familias de desplazados para otorgárselo a un conjunto de inversores privados alegando que estos últimos darían mejor uso a la tierra y eso representaría mayores dividendos para el Estado y a su vez a los desplazados.
Los debates que este caso produjeron en el Congreso de la República lograron sembrar la duda en torno a sí en realidad los desplazados hubieran podido hacer funcionar dicha hacienda, si los privilegios se les hubieran otorgado a ellos en lugar de los inversionistas privados.
Vale la pena remarcar que lo anterior no se desarrollo bajo un discurso abiertamente hostil a los pequeños productores, sino que tuvo lugar en torno a una política como la del Agro Ingreso Seguro - AIS donde se buscaba: “[…] promover la productividad, la competitividad y reducir la desigualdad en el campo” (Art. 2 Ley 1133/07).
El modelo anterior erige a su alrededor un verdadero caballo de troya donde la apertura legal, aunque discursivamente pretenda favorecer a los más necesitados, en realidad genera incentivos para que aquel que pueda contratar a los mejores abogados y tenga a su favor un capital político suficiente, distorsione el sistema en su propio beneficio.
Ojo, no estamos diciendo que las Zidres y las alianzas productivas entre grandes empresarios y pequeños productores sean necesariamente inconvenientes. Pero para que el sistema de alianzas funcione, el regulacionismo estatal debe ser minucioso, y debe ir acompañado de un conjunto de salvaguardas legales que le permitan a la relación ser tanto fructífera como equitativa.
Sin embargo, en un país en el que la estructura de la propiedad rural es abiertamente concentrada, la nueva textura de la legislación agraria parece empeñada en abrir boquetes inmensos de desigualdad, en vez de intentar cerrarlos.
La segunda versión del proyecto de Ley que busca reformar la Ley 160 de Reforma Agraria, y el Decreto 902 tiene afinidades con el famoso modelo Carimagua.
Línea de Investigación en Desarrollo Rural y Ordenamiento Territorial del Instituto de Estudios Interculturales - Universidad Javeriana de Cali.
Este texto fue realizado por Carlos Duarte & Gabriela Recalde
Justo después de aprobado el decreto ley 902 de Reforma Rural Integral, firmado en el marco del punto no 1 del Acuerdo de la Habana, de manera contradictoria el gobierno se aprestó a diseñar un estratégico plan de contra-reforma a la Ley 160 y al mismo espíritu del Acuerdo de Paz. La primera versión de este proyecto se conoció en octubre del año pasado. No esta de más, volver a subrayar el absurdo político de reformar lo recién reformado (Decreto Ley 902).
Sin embargo, lejos de representar retoques técnicos al funcionamiento operativo de la Ley 160, este conjunto de reformas permite avizorar en el horizonte legislativo, la intención de transformar la orientación de la política de tierras rurales: desde un paradigma redistributivo (Ley 160), hacia una contra-reforma orientada a satisfacer los requerimientos del neo-extractivismo por encima de un ordenamiento social y ambiental del territorio.
Lo que quedaba en el aire el año pasado, era que luego del desgaste político que significo el Acuerdo de Paz, el gobierno intentaba calmar los ánimos a la derecha del espectro político, buscando con avidez la reincorporación legal del acaparamiento de tierras sucedido como producto de la oleada de desplazamiento forzado que se vivió a lo largo de la primera década del siglo XXI.
Pues bien, el pasado 13 de marzo el gobierno presento ante la Comisión de Asuntos Indígenas una segunda versión de este proyecto de Ley ante la Mesa Permanente de Concertación de los Pueblos y Organizaciones Indígenas –MPC, ampliada con la Comisión Nacional de Territorios Indígenas-CNTI. El análisis de esta segunda versión, así como las afinidades de este conjunto de reformas legislativas con el tristemente celebre modelo Carimagua son el objeto de este texto.
Corazón grande para los poderosos
En un artículo anterior, ya habíamos analizado la primera versión de este proyecto de reforma a la Ley 160. El texto mencionado se concentró en el posible impacto de figuras como la adjudicación de baldíos reservados para actividades minero-energéticas; la defunción de la UAF de adjudicación por zonas relativamente homogéneas para darle paso a la unidimensionalidad productivista de la UAF predial; así como la ficción retórica de la extinción de dominio.
En esta segunda versión, se conservan los mismos puntos citados anteriormente; sin embargo, los promotores del articulado parecen decididos en profundizar medidas regresivas respecto a la equidad en el acceso a tierras rurales. La nueva propuesta reafirma la visión extractivista sobre nuestros recursos naturales y la prelación de los usos productivos “eficientes” de la tierra, sobre otros catalogados como “usos agropecuarios ineficientes”.
Una constante respecto a la propuesta de 2017 es la inclusión de normas de textura abierta que podrían favorecer la acumulación de tierras por parte de agentes económicos, en detrimento de la distribución para campesinas y campesinos sin tierra, o comunidades étnicas que requieren titulación para desarrollar sus planes de vida, etnodesarrollo y salvaguarda.
Como novedad, el articulado actual elimina la adjudicación excepcional, y en su lugar se propone en el Articulo 12 la regularización por confianza legítima.
Esta figura plantea tres escenarios que de no ser reglamentados abrirían la puerta para legalizar ocupaciones de baldíos por parte de personas que no son sujetos de reforma a título gratuito y parcialmente gratuito (categorías que abarcan a campesinos sin tierra, o medianos productores).
El primer escenario es la adjudicación de predios baldíos con extensión igual a una UAF, en este caso la adjudicación es gratuita si se verifica la explotación económica (animo de señor y dueño), por lo que en caso de no verificarse dicha explotación estaríamos frente a una suerte de prescripción adquisitiva de dominio por vía administrativa para los pequeños productores.
El segundo escenario dispone la adjudicación de la propiedad de un área mayor a una UAF a quien explota la tierra siempre que pague por ella. Y el tercer escenario, también para áreas que exceden una UAF, permite que se formalice la ocupación, aun cuando no haya explotación económica del predio, siempre que el ocupante suscriba un contrato de derechos de uso por el térmico de cinco (5) años, figura similar al leasing por la referencia a un “canon único” que permite al final del período pactado el traspaso de la propiedad.
Del panorama anterior, no se entiende por qué solo se le exige la explotación económica del predio a los pequeños campesinos (una UAF), mientras que a los otros sujetos de ordenamiento social de la propiedad se les permite tener extensiones mayores, así no estén cumpliendo en el momento de la adjudicación con la función social de la propiedad.
Más grave aún, en contra del espíritu del 902 y del Acuerdo de paz, se abre la posibilidad de la transferencia del título de propiedad sobre grandes extensiones de baldíos para los sujetos a ttulo oneroso (es decir grandes empresarios).
Consecuentemente, el fondo de tierras baldías de la nación se convierte en una bolsa de tierras disponibles a la venta para pago al contado o diferido, desconociendo la necesidad de una política de adjudicación de tierras bajo escenarios diferenciales que permita materializar la naturaleza del fondo de tierras en los términos del Punto 1 del Acuerdo de Paz de la Habana.
Mano dura para los más débiles
Precisamente, desconociendo los escenarios diferenciales que suponen, entre otras cosas, la adjudicación a favor de víctimas de desplazamiento forzado, el artículo 46 del proyecto modifica el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 que establece la titularidad del derecho de restitución de tierras para las víctimas de despojo.
Por unidad de materia (art. 158 de la C.P) esta modificación no podría ser incluida en un proyecto cuyo objetivo es la reforma rural. Esto, por cuanto la titularidad del derecho a la restitución es un tema de otro resorte: es un asunto de derechos fundamentales y de justicia transicional como lo ha denotado la Corte Constitucional en su jurisprudencia y como se menciona en el Informe de ponencia para primer debate del proyecto que luego sería la Ley 1448 de 2011.
En este sentido, “El proceso de tierras de la Ley 1448 de 2011 se basa entonces en un reconocimiento de la forma en que se llevó a cabo el despojo material y jurídico de las tierras y en la necesidad de adoptar medidas excepcionales, distintas a las que rigen el proceso civil, para revertirlo.” (Sentencia C-330 de 2106).
En consecuencia, un proyecto de ley como el que se analiza y que incluye procedimientos administrativos y judiciales para la titulación regular de tierras, bien sean baldías o bienes fiscales, o de formalización de la propiedad privada, no es el escenario para incluir modificaciones a la Ley 1448.
Así las cosas, tanto el artículo 46 que introduce que no podrán ser titulares del derecho aquellas personas que hayan adquirido sus predios con recursos de procedencia ilícita, como el Articulo 18 que establece una extinción de oficio del derecho de dominio agrario sobre los predios que estén siendo explotados con cultivos ilícitos, establecen procesos fulminantes con los pequeños cultivadores de uso ilícito careciendo de esta manera de cualquier articulación con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDTs y los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PISDA.
Una interpretación exegética de esta condición sería ciega frente a las dinámicas del conflicto armado asociadas a los cultivos de uso ilícito pues en zonas del país como el Pacifico Nariñense, Catatumbo, Guaviare o Putumayo, las familias víctimas del desplazamiento y el despojo se dedicaban a la producción y recolección de hoja de coca por ser esta la actividad con la cual podían garantizar su subsistencia y el mantenimiento de su propiedad.
En este sentido, el sistema de condicionamiento propuesto en este proyecto de Ley es contrario a la idea de fondo del punto 4 del Acuerdo Final sobre la reconvención económica de las regiones afectadas por el conflicto armado y actividades ilícitas, y de paso, criminaliza al campesino/despojado cultivador.
Finalmente, en todo el articulado se desconoce la autonomía y gobierno que las comunidades étnicas ejercen sobre sus territorios, puesto que no se menciona su derecho a ser consultados en los casos de adjudicación de derechos de uso de baldíos reservados, por ejemplo. Igualmente, el proyecto es totalmente ciego sobre las aspiraciones de ampliación u otorgamiento de títulos colectivos para comunidades indígenas o afrocolombianas.
¿La prevalencia de las Zidres significa la instauración soterrada del Modelo Carimagua?
Se justifica así la consolidación de las Zidres y de los proyectos asociativos con derechos de uso como el instrumento por excelencia para la trasformación y el desarrollo del campo. Al respecto, de manera expresa el artículo 37 promueve que se privilegien este tipo de proyectos en las regiones del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), cuando por la calidad del suelo exijan altas inversiones económicas y estos se relacionen con el derecho a la alimentación.
No deja de ser paradójico, que se invoque el argumento del derecho a la alimentación en dirección de una figura tan polémica como las Zidres, cuando según la FAO la producción de nuestros alimentos descansa en un 70 por ciento en las manos de los pequeños productores.
De esta forma, el proyecto de Ley que aspira reformar la Ley 160 y el espíritu del decreto 902 reduce la comprensión de lo rural a la explotación económica agroindustrial por medio de diferentes mecanismos, tornando subsidiaria de dicha visión a los demás actores sociales y a los recursos naturales.
Lo anterior, contradice la lógica del proceso de planificación participativa con enfoque territorial para la implementación de la Reforma Rural Integral enmarcada en el Acuerdo Final que se busca por medio del PDET, regulado por el Decreto 893 de 2017. Además de negar otras visiones de desarrollo que coexisten en el territorio como las de las comunidades étnicas, y los derechos que la misma naturaleza viene ganando en los discursos globales como nacionales.
Es difícil no avizorar un nuevo Pacto del Chicoral en este conjunto de reformas legislativas que son muy laxas con los grandes y poderosos del campo, pero al mismo tiempo inflexibles con el pequeño campesino.
Convendría que el legislativo no olvidara el desafortunado modelo Carimagua donde el gobierno retiro un predio de 6 mil hectáreas con destinación a 400 familias de desplazados para otorgárselo a un conjunto de inversores privados alegando que estos últimos darían mejor uso a la tierra y eso representaría mayores dividendos para el Estado y a su vez a los desplazados.
Los debates que este caso produjeron en el Congreso de la República lograron sembrar la duda en torno a sí en realidad los desplazados hubieran podido hacer funcionar dicha hacienda, si los privilegios se les hubieran otorgado a ellos en lugar de los inversionistas privados.
Vale la pena remarcar que lo anterior no se desarrollo bajo un discurso abiertamente hostil a los pequeños productores, sino que tuvo lugar en torno a una política como la del Agro Ingreso Seguro - AIS donde se buscaba: “[…] promover la productividad, la competitividad y reducir la desigualdad en el campo” (Art. 2 Ley 1133/07).
El modelo anterior erige a su alrededor un verdadero caballo de troya donde la apertura legal, aunque discursivamente pretenda favorecer a los más necesitados, en realidad genera incentivos para que aquel que pueda contratar a los mejores abogados y tenga a su favor un capital político suficiente, distorsione el sistema en su propio beneficio.
Ojo, no estamos diciendo que las Zidres y las alianzas productivas entre grandes empresarios y pequeños productores sean necesariamente inconvenientes. Pero para que el sistema de alianzas funcione, el regulacionismo estatal debe ser minucioso, y debe ir acompañado de un conjunto de salvaguardas legales que le permitan a la relación ser tanto fructífera como equitativa.
Sin embargo, en un país en el que la estructura de la propiedad rural es abiertamente concentrada, la nueva textura de la legislación agraria parece empeñada en abrir boquetes inmensos de desigualdad, en vez de intentar cerrarlos.
